——中國保安業(yè)所處的法制環(huán)境亟待改善
朱忠裕
當(dāng)代中國內(nèi)地第一家保安公司誕生于1984年的深圳市蛇口區(qū)，此后得以穩(wěn)步發(fā)展。截止2002年底，中國內(nèi)地有正規(guī)保安服務(wù)公司1500多家，經(jīng)嚴(yán)格培訓(xùn)的保安從業(yè)人員46.3萬人，但實(shí)際從業(yè)人數(shù)達(dá)140萬人。保安業(yè)務(wù)主要涉及門衛(wèi)、守護(hù)、巡邏、營業(yè)性文體活動(dòng)的安全服務(wù)、道路交通協(xié)管、特殊性安全服務(wù)、保安器材營銷、保安咨詢、承接安防工程和建立安防系統(tǒng)、社會(huì)性保安服務(wù)等。由于主管部門實(shí)行行政壟斷、“畫地為牢”政策，保安業(yè)普遍存在產(chǎn)權(quán)不清、政企不分、管理混亂、經(jīng)營主體單一、服務(wù)領(lǐng)域過窄、隊(duì)伍素質(zhì)偏低、產(chǎn)品技術(shù)含量不高、缺乏國際競爭能力等一系列問題，呈現(xiàn)低層次運(yùn)作狀態(tài)。而這一切都與保安業(yè)所處的尷尬的法制環(huán)境密切相關(guān)。
保安業(yè)呼喚《反壟斷法》
在中國，由于缺少一部以行政壟斷為主要規(guī)制對象的《反壟斷法》，其他專門性立法也不成氣候，使得經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中行政性壟斷仍然大量存在。這一問題在我國保安業(yè)18年的發(fā)展歷程中已表現(xiàn)得十分突出:
我國保安業(yè)自誕生之日起就始終被置于公安機(jī)關(guān)的絕對領(lǐng)導(dǎo)之下，公安機(jī)關(guān)一直是用過去管理聯(lián)防組織的模式去管理企業(yè)。保安公司從成立時(shí)的資金籌集到保安設(shè)備的購買及辦公地點(diǎn)的選址，從經(jīng)理和主要業(yè)務(wù)骨干的選派、委任到保安人員的招聘和政審，從公司的經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍到警械的使用及具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從保安人員的培訓(xùn)、管理到規(guī)章制度的制定，全部由公安機(jī)關(guān)一手包辦。公安機(jī)關(guān)既是直接建設(shè)者、運(yùn)行者，又是調(diào)控者和監(jiān)管者。通俗地說，也就是把球場上的運(yùn)動(dòng)員、裁判員、教練員的職責(zé)攬于一身，生怕有管理不到位之處。如此以權(quán)力指揮企業(yè)的做法，使得保安公司成為一個(gè)發(fā)育不良的怪胎——像企業(yè)又不是真正意義上的企業(yè)，像事業(yè)（單位）又不是事業(yè)單位，像“第二警察”機(jī)構(gòu)又不是警察機(jī)構(gòu)。嚴(yán)重影響了我國保安業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、國際化的進(jìn)程。
在中國，保安業(yè)主管部門奉行的是關(guān)門主義，境外資本和境內(nèi)民間資本一律不允許進(jìn)入。不僅獨(dú)家壟斷，還實(shí)行嚴(yán)格的地區(qū)封鎖政策，公安部規(guī)定保安公司“一個(gè)城市只設(shè)一家，少數(shù)大城市可設(shè)兩家。”這種人為的行業(yè)壟斷、地區(qū)分割，嚴(yán)重背離了市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律與規(guī)則，限制了保安公司在不同地區(qū)之間的競爭，使我國保安業(yè)一直停留于小打小鬧狀態(tài)，出現(xiàn)誰也做不大的困境；更別說充分利用我國的人力資源優(yōu)勢，參與國際間的競爭了。問題的嚴(yán)重性還在于，主管部門認(rèn)為這種行政管制手段用起來順手和放心，省卻了境外資本和民間資本進(jìn)入后一大堆管理上的“麻煩”。同時(shí)這還是一道防護(hù)自身利益免遭損失的銅墻鐵壁（絕大多數(shù)保安公司是由當(dāng)?shù)毓哺删洚?dāng)股東的）。保安公司也安心，因?yàn)椤蔼?dú)此一家，別無分店”，沒有競爭的壓力，盡可以躺在壟斷經(jīng)營的溫床上活得有滋有味。整個(gè)保安業(yè)都信奉這樣的口號(hào)：“保安要發(fā)展，公安是靠山”,而市場經(jīng)濟(jì)所要求的市場主體意識(shí)、契約意識(shí)、法律至上意識(shí)、科技興業(yè)意識(shí)，還沒有完全在21世紀(jì)的中國保安行業(yè)文化中扎下根基。
現(xiàn)在企業(yè)制度遠(yuǎn)離保安業(yè)
眾所周知, 股份有限公司是現(xiàn)代企業(yè)制度中最為成熟的形態(tài)。而目前的中國保安企業(yè)基本上還是以有限責(zé)任公司的組織形式一統(tǒng)天下，股份制公司僅少量出現(xiàn)在由銀行組建的專業(yè)押運(yùn)公司領(lǐng)域，上市的保安公司全國則沒有一家。保安有限責(zé)任公司大致存在著三種不同的組織模式：一是由公安干警和少量非公安干警充當(dāng)股東的公司；二是由地方公安機(jī)關(guān)單獨(dú)投資的國有獨(dú)資公司；三是完全由銀行獨(dú)資的押運(yùn)公司。我們知道，有限責(zé)任公司這種企業(yè)組織形式最大的弱點(diǎn)是，企業(yè)發(fā)展所需資金除了自我積累和向銀行貸款外，無法通過資本市場渠道解決。公安機(jī)關(guān)出于本部門資產(chǎn)保值增值的擔(dān)心，普遍不愿借助企業(yè)家人才市場聘請職業(yè)化經(jīng)理人管理企業(yè)，而更傾向于向保安公司派遣警官，讓他們擔(dān)任保安服務(wù)公司的經(jīng)理或重要的中層干部職務(wù)。這些人或許對治安防范業(yè)務(wù)很熟悉，但很少有人具備現(xiàn)代職業(yè)化經(jīng)理人的素質(zhì)。同時(shí)由于被派遣的人員并沒有改變?nèi)嗣窬斓纳矸?，紀(jì)律并不允許他們獲取第二份的工資。也就是說，企業(yè)經(jīng)營效益的好壞并不與經(jīng)營管理者的薪金報(bào)酬直接掛鉤，這在無形之中也使企業(yè)內(nèi)部的利益動(dòng)力機(jī)制受到削弱。可以說，我國的保安公司盡管名為“公司”，但與《公司法》所要求的建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度目標(biāo)，相距還甚遠(yuǎn)。
部門特權(quán)何其多
問題并不僅僅止于上述這些。我們可以透過限制保安業(yè)競爭這扇窗口，窺見政府主管部門在依法行政方面的諸多遺憾：1、我國相關(guān)企業(yè)法規(guī)定，全民所有制企業(yè)必須實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，企業(yè)依法享有經(jīng)營管理的自主權(quán)。對此，公安部門可以自行認(rèn)定為適用除外。2、我國的《公司法》、《人民警察法》、《國家公務(wù)員暫行條例》都明令禁止包括人民警察在內(nèi)的國家公務(wù)員從事營利性的經(jīng)營活動(dòng)或者受雇于任何組織和個(gè)人。對此，公安部門可以自行認(rèn)定為適用除外。3、我國的《反不正當(dāng)競爭法》明令禁止政府濫用權(quán)力限制競爭行為。對此，公安部門可以自行認(rèn)定為適用除外。4、以國務(wù)院行政法規(guī)形式發(fā)布的《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》，并沒有把保安業(yè)列入限制類和禁止類外商投資項(xiàng)目。對此，公安部門可以自行認(rèn)定為適用除外。在公安部2000年出臺(tái)的《關(guān)于保安服務(wù)公司若干規(guī)定》中，我們可以從中發(fā)現(xiàn)太多的權(quán)力不受制約的人治烙印和部門特權(quán)傾向。
法律夾縫中生存的偵探業(yè)務(wù)
中西方刑事訴訟法律制度的不同，直接涉及西方保安業(yè)的兩項(xiàng)主要業(yè)務(wù)種類——偵探調(diào)查和測謊審查能否移植到中國的問題。西方國家的偵探調(diào)查業(yè)和測謊審查業(yè)之所以會(huì)有一定的生存發(fā)展空間，很大程度上取決于英美法系國家的法律傳統(tǒng)——刑事偵查體制的雙軌制。在英美法系國家，刑事案件的調(diào)查不被認(rèn)為是國家機(jī)關(guān)的壟斷權(quán)力，不僅檢察機(jī)關(guān)可以要求和指導(dǎo)偵查人員（一般為警察）對案件進(jìn)行調(diào)查，犯罪嫌疑人也可以聘請辯護(hù)律師和私人偵探及民間鑒定人員調(diào)查案情和收集證據(jù)，兩者同時(shí)展開并相互制約。在這種法律制度下，英美法系國家的偵探調(diào)查和測謊審查業(yè)務(wù)長盛不衰，僅英國現(xiàn)在就有3000多個(gè)私人偵探所，從業(yè)人員在1萬人以上；測謊儀器自1921年美國加利福尼亞州首次在審訊中投入使用以來，現(xiàn)已成為西方國家保安公司的常用設(shè)備，在刑事偵查中發(fā)揮了重要作用。耐人尋味的是，近幾十年來，許多實(shí)行單軌式偵查體制的大陸法系國家，也正向雙軌式偵查體制靠攏。所謂單軌式偵查體制，即只有國家偵查機(jī)關(guān)才有偵查權(quán)，公民個(gè)人無權(quán)進(jìn)行偵查活動(dòng)。偵查被認(rèn)為是國家偵控機(jī)關(guān)的單方行為，犯罪嫌疑人負(fù)有忍受國家執(zhí)法機(jī)關(guān)偵訊的義務(wù)，辯方即使認(rèn)為有證明自己無罪或罪輕的證據(jù)，也只能請求國家偵控機(jī)關(guān)或?qū)徟袡C(jī)關(guān)收集。為了克服單軌式偵查體制下偵控機(jī)關(guān)在收集辯護(hù)證據(jù)方面的天然不足，法國、德國等大陸法系國家已相繼修正了刑事訴訟法，私人調(diào)查權(quán)由此得到了大陸法系國家官方的承認(rèn)。現(xiàn)在，法、德兩國保安公司的偵探業(yè)務(wù)和測謊審查業(yè)務(wù)都非常發(fā)達(dá)，私人偵探和測謊審查人員已成為像律師和醫(yī)生一樣的普通職業(yè)。在中國大陸，偵查體制由于受大陸法系的影響，罪案的調(diào)查權(quán)（包括使用測謊儀器的測試決定權(quán)）只能由偵查機(jī)關(guān)（含公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)和人民檢察院）行使。民間的“福爾摩斯”在司法機(jī)關(guān)眼里是個(gè)頭疼的家伙。自1992年中國當(dāng)代第一家偵探機(jī)構(gòu)——上海社會(huì)安全咨詢調(diào)查事務(wù)所誕生以來，全國的大中城市已相繼成立了上百家類似機(jī)構(gòu)。香港的偵探社也在京滬兩地設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)。它們大多打著“調(diào)查中心”、“信息咨詢”的旗號(hào)，游走在法律的邊緣。其業(yè)務(wù)主要集中在民商領(lǐng)域，像商務(wù)資信調(diào)查、協(xié)助企業(yè)打假、查找失蹤人口、追蹤逃逸債務(wù)人財(cái)產(chǎn)下落等。像大名鼎鼎的“打假英雄”王海從事的就是此類業(yè)務(wù)。當(dāng)然不排除有些人已涉足婚外情調(diào)查領(lǐng)域。1993年，公安部曾發(fā)布《關(guān)于禁止開設(shè)“私人偵探所”性質(zhì)的民間機(jī)構(gòu)的通知》，一紙禁令使這些私人偵探轉(zhuǎn)為了“地下工作者”。然而由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、非公有制企業(yè)和外商投資企業(yè)日益增多，以及制假售假違法犯罪案件猖獗、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛數(shù)量上升、公民法律意識(shí)增強(qiáng)，使得社會(huì)對證據(jù)的需求量也越來越大，我國私人偵探業(yè)的地下業(yè)務(wù)量增長迅猛。但要使這一在法律夾縫中生存的行業(yè)合法化，最終還取決于我國刑事訴訟法律制度與國際慣例接軌的步伐。我國的測謊技術(shù)盡管從1991年開始已在司法實(shí)踐中推廣應(yīng)用，但由于單軌式偵查體制的制約，目前還完全壟斷在偵查機(jī)關(guān)手中。
不得不從事生產(chǎn)和商貿(mào)活動(dòng)的公司
在西方國家，保安業(yè)屬高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，所提供的安全技術(shù)防范跨國經(jīng)營收入是保安公司盈利的主要來源。像美國的伯恩斯公司、法國的Ｒ·施勒保安服務(wù)中心、英國的克伯保安公司、加拿大的通達(dá)保安公司、以色列的EIFar有限公司，都是以技術(shù)防范型經(jīng)營模式而獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷的全球性跨國公司，其創(chuàng)造的價(jià)值在國民經(jīng)濟(jì)中所占比重較大。像日本西科姆保安公司一度還躋身世界500強(qiáng)企業(yè)之列。
在中國，絕大多數(shù)保安服務(wù)公司仍以提供“看家護(hù)院”的人力守護(hù)服務(wù)為主，科技含量低，安全技術(shù)服務(wù)開展緩慢，由此帶來的問題是：所需人力多、消耗大、經(jīng)濟(jì)效益低，難以滿足與現(xiàn)代化、智能化犯罪作斗爭的需要。1999年2月，美國大使館曾正式照會(huì)我國外交部，要求請?zhí)﹪谋０补緟⑴c使館內(nèi)的安全警衛(wèi)工作。這可以看作是對我國保安業(yè)敲響的警鐘。由于我國保安業(yè)的發(fā)展長期處于粗放型經(jīng)營狀態(tài)，使這一行業(yè)難以跨出國門，參與國際市場的競爭。美國遭到“9·11”恐怖襲擊后，歐美國家的保安業(yè)火爆異常，保安人員一度供不應(yīng)求，僅美國就有相當(dāng)于1000億元人民幣的投資機(jī)會(huì)，但我國的保安業(yè)卻很難從中分得一杯羹。這除了與我國科技實(shí)力不強(qiáng)的因素有關(guān)以外，政策性的制約因素也不容忽視。公安部的《關(guān)于保安服務(wù)公司若干規(guī)定》明令禁止保安服務(wù)公司從事生產(chǎn)和商貿(mào)活動(dòng)，并且不得接受企業(yè)掛靠，不得延伸辦企業(yè)，等等。這種不合理的規(guī)定，使我國治安防范產(chǎn)業(yè)的兩大支柱——保安業(yè)與安防產(chǎn)品制造業(yè)長期處于分兵把守、各自為戰(zhàn)的“兩張皮”狀態(tài)，嚴(yán)重削弱了保安業(yè)的國際競爭力。
盼望盡快出臺(tái)《保安法》
中國已于2001年12月11日正式加入世界貿(mào)易組織。在五年過渡期后，也就是2006年12月11日，中國對外做出的包括服務(wù)行業(yè)在內(nèi)的各項(xiàng)對外開放的承諾將變成現(xiàn)實(shí)。保安業(yè)在世界貿(mào)易組織《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中列入商務(wù)服務(wù)類別。對這一行業(yè)的外資進(jìn)入問題，我國政府并沒有特別的承諾或?qū)ν馍逃刑貏e的限制。這也就意味著我國管理和技術(shù)水平相對落后的保安業(yè)，即將被迫與發(fā)達(dá)國家的一些強(qiáng)勢企業(yè)同臺(tái)競技。目前歐美、東南亞的一些跨國公司已經(jīng)在國內(nèi)設(shè)立了相關(guān)辦事機(jī)構(gòu)或聘請專人開展市場調(diào)查，有的甚至已與國內(nèi)有關(guān)方面談妥了過渡期后的合資合作事宜。閉關(guān)自守早已不可能，抵制排斥也不能根本解決問題。可以預(yù)言，未來保安服務(wù)市場的競爭將相當(dāng)激烈和殘酷。對此，分管保安業(yè)的公安部副部長羅鋒曾大聲疾呼：“我們自己再不能舉步不前、猶猶豫豫了，千萬不能錯(cuò)過這個(gè)發(fā)展的機(jī)遇！”
要想“與狼共舞”、從容應(yīng)對，盡快出臺(tái)一部完整的《保安法》或全國性的《保安條例》就成了關(guān)鍵。
在大多數(shù)西方國家，保安業(yè)除受到本國公司法、反壟斷法等經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)支持和約束之外，還受到本國專業(yè)法律法規(guī)的制約和保護(hù)，由此形成了保安業(yè)發(fā)展的雙重保障和約束機(jī)制。例如，歐洲大部分國家都制定了不同形式的保安業(yè)行政法規(guī)；美國各州制定的有關(guān)保安法律更是紛繁復(fù)雜；日本、韓國的保安業(yè)又稱警備業(yè)，故日本的保安法又稱《警備業(yè)法》，韓國也專門制定了《用役警備業(yè)法》；新加坡的保安法律也很完善，專門有《工商保安公司法》。在中國，近年來不少省、市、自治區(qū)根據(jù)保安業(yè)在當(dāng)?shù)匕l(fā)展的實(shí)際情況，也陸續(xù)制定了一些地方性法規(guī)或規(guī)章。由于這些地方性法規(guī)、規(guī)章都是由有關(guān)省份的公安廳參照公安部的紅頭文件起草的，因此，也都把一些不合理的、不合法的、不負(fù)責(zé)的干預(yù)進(jìn)行了制度化。迄今為止，我國除了有一部規(guī)范專職守護(hù)押運(yùn)人員槍支使用管理的行政法規(guī)外，尚沒有一部完整的《保安法》或全國性的《保安條例》，這使我國的保安業(yè)面臨的許多棘手問題都無法可依。
為了充分利用加入世界貿(mào)易組織后的過渡期這一難得的發(fā)展機(jī)遇，保安業(yè)再也不能等待了。
我國保安業(yè)市場準(zhǔn)入思考
我國保安業(yè)發(fā)展至今已有19年歷史了。19年來，行業(yè)主管部門對保安業(yè)一直實(shí)行的是行政管制、壟斷經(jīng)營、地區(qū)封鎖政策，即使在我國加入世界貿(mào)易組織后也沒有絲毫的松動(dòng)。那些明顯與貿(mào)易自由化、促進(jìn)公平競爭等世界貿(mào)易組織基本法律原則相悖的部門保護(hù)主義規(guī)章和地方性法規(guī)，并沒有得到全面清理、修改或廢止。由此引發(fā)的與外商在市場準(zhǔn)入問題上的爭議已到了白熱化程度。而主管部門仍在等待觀望之中，希望國家以保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)和維護(hù)國家安全為由，對這一行業(yè)繼續(xù)實(shí)行部門既定的特殊貿(mào)易保護(hù)政策。同時(shí)，如果保安業(yè)一旦允許外資進(jìn)入的話，也就意味著必須按照世界貿(mào)易組織主張的非歧視貿(mào)易原則，對內(nèi)資進(jìn)入這一領(lǐng)域?qū)嵭袊翊觥?/span>
該不該把保安業(yè)當(dāng)作幼稚產(chǎn)業(yè)并繼續(xù)采取特殊的保護(hù)措施
誠然，我國當(dāng)代保安業(yè)起步是比較晚，底子也比較薄，但這只是與一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比較而言。與IT業(yè)、家用電器業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等新興行業(yè)相比較，保安業(yè)起步還算是比較早的?，F(xiàn)在那些新興行業(yè)不是也涌現(xiàn)出了像海爾、春蘭、聯(lián)想、北大方正等一大批具有國際競爭實(shí)力的大型企業(yè)集團(tuán)了嗎？對此，我國的保安業(yè)應(yīng)該摒棄夜郎自大的心態(tài)，真正感到汗顏才是。再與港臺(tái)地區(qū)的保安業(yè)相比較。香港的保安業(yè)起步于上世紀(jì)70年代，臺(tái)灣的保安業(yè)則與大陸同齡，可現(xiàn)在兩地都有了一批稱雄東南亞的巨型企業(yè)。僅臺(tái)北市就有各類保全股份有限公司（臺(tái)灣的保安業(yè)稱“保全業(yè)”）和外國跨國公司的分支機(jī)構(gòu)77家。在島內(nèi)擁有61家分支機(jī)構(gòu)的中興保全股份有限公司，靠經(jīng)營駐衛(wèi)保全業(yè)務(wù)起家，如今的經(jīng)營范圍除了傳統(tǒng)的保安服務(wù)和安防產(chǎn)品制造以外，已拓展到電視傳媒、電信、期貨、證券等領(lǐng)域。反思大陸的保安業(yè)，盡管18年來隊(duì)伍呈滾雪球似的壯大，但就產(chǎn)業(yè)集中度和企業(yè)規(guī)模而言，在現(xiàn)行體制下卻是一個(gè)永遠(yuǎn)也長不大的侏儒。從這個(gè)意義上來說，我國大陸的保安業(yè)的確“幼稚”。但這樣的“幼稚”，不是缺乏關(guān)愛造成的，而恰恰是寵愛和保護(hù)過了頭！對于這樣一個(gè)擁有140萬從業(yè)人員而又缺乏競爭力的“虛胖型孩子”，得讓他去經(jīng)風(fēng)雨、見世面，到市場經(jīng)濟(jì)的大潮中去磨練一番。當(dāng)然，在市場開放的前期，必要的保護(hù)還是需要的。但各項(xiàng)保護(hù)措施必須在世界貿(mào)易組織規(guī)則所允許的范圍之內(nèi)，保護(hù)力度應(yīng)適當(dāng)而不能過大，僅以達(dá)到限制和消除過度競爭為目的，而且保護(hù)的目的也是為了能夠盡早取消保護(hù)。
保安業(yè)市場準(zhǔn)入自由化后 會(huì)不會(huì)引起行業(yè)市場混亂
保安業(yè)市場開放以后不至于像有些人想象的那樣，會(huì)天下大亂，而恰恰是有利于天下大治。保安行業(yè)有它一定的特殊性，其服務(wù)的種類、數(shù)量和質(zhì)量等不僅關(guān)系到受益方的切身利益，而且，運(yùn)用不當(dāng)也會(huì)變?yōu)槟承┤藢?shí)現(xiàn)自己利益、傷害他人的手段。當(dāng)前，少數(shù)保安人員為了效忠雇主動(dòng)輒打人的事件屢屢發(fā)生就是明證。出現(xiàn)這樣令人遺憾的事件，媒體一般認(rèn)為是政府管制不嚴(yán)的結(jié)果。這種認(rèn)識(shí)有一定道理，但很不全面。應(yīng)該說，保安業(yè)現(xiàn)在出現(xiàn)的這樣那樣的問題，是政府在該管的地方管得不嚴(yán)，在不該管的地方管得過死造成的。歸根結(jié)底，是壟斷體制下市場秩序不規(guī)范所導(dǎo)致的結(jié)果。保安業(yè)的社會(huì)目標(biāo)是為了維護(hù)社會(huì)治安，保安人員任何擾亂社會(huì)秩序的行為，都是與這一行業(yè)的價(jià)值目標(biāo)背道而馳的，也是與這一行業(yè)所應(yīng)遵循的職業(yè)道德格格不入的。因此，無論是由誰來辦保安企業(yè)，無論是在國外還是在國內(nèi)，沒有一個(gè)正規(guī)保安企業(yè)的老板會(huì)縱容雇員去替客戶充當(dāng)打手的。否則，這等于拿自己的企業(yè)在搞自殺性的游戲。事實(shí)上，保安打人事件大多發(fā)生在單位自建的保安組織。其原因主要在于這些非正規(guī)的保安人員必須服從本單位的商業(yè)利益，否則這些人將面臨飯碗被砸的危險(xiǎn)；再有就是這些保安組織所雇傭的人員沒有嚴(yán)格的從業(yè)資格準(zhǔn)入限制，平時(shí)也缺乏職業(yè)道德方面的教育。在西方國家，并不存在這樣的單位自建組織，任何單位和場所需要保安人員，都必須由持有營業(yè)執(zhí)照的保安公司派駐。被派駐的人員對客戶所提出的超出合同約定的要求有權(quán)加以拒絕，而不必?fù)?dān)心自己會(huì)遭致保安公司的解雇（因?yàn)檫@種行為是保安公司所倡導(dǎo)的），頂多換個(gè)地方執(zhí)勤而已。這也就是西方國家保安業(yè)十分注重操守，沒有那么多的違法違紀(jì)事件的原因。其動(dòng)因恰恰在于市場競爭的激烈。企業(yè)要想在競爭中求得生存和發(fā)展，良好的形象就是維系企業(yè)命脈的最重要的生命線。而要維護(hù)好企業(yè)形象，除了做到紀(jì)律嚴(yán)明、依法執(zhí)業(yè)以外，還必須依靠一支高素質(zhì)的職工隊(duì)伍。因此，可以得出以下結(jié)論：保安業(yè)的亂與不亂，并不在于企業(yè)由誰來辦（即使是一位不懂保安業(yè)務(wù)的農(nóng)民投資商，他也會(huì)想方設(shè)法聘請高人來管理企業(yè)的），而在于市場有沒有競爭、市場有沒有規(guī)則。只要對申請執(zhí)業(yè)的投資者的資質(zhì)條件和從業(yè)人員的準(zhǔn)入資格進(jìn)行嚴(yán)格的審批，按國際通行的市場規(guī)則進(jìn)行依法管理，市場放開不一定會(huì)亂。相反，嚴(yán)格限制各類投資主體進(jìn)入，實(shí)行壟斷經(jīng)營，必然使居于壟斷地位的國有正規(guī)公司的服務(wù)產(chǎn)品價(jià)高質(zhì)低，服務(wù)品種難以滿足市場多樣化、多層次的需要，從而導(dǎo)致各種雜牌保安組織乘隙擾亂市場，甚至為地下經(jīng)營創(chuàng)造條件，如此這般，保安業(yè)仍然會(huì)像現(xiàn)在這樣。 保安業(yè)市場對內(nèi)對外開放后 會(huì)不會(huì)危及國家安全、 引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩
首先，從宏觀層面來看，國家安全是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、綜合性的概念，它囊括國防安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全、生產(chǎn)安全、社會(huì)公共安全、文化安全、公共衛(wèi)生安全、信息安全等諸多層面。如今，文化、教育、環(huán)保、信息等行業(yè)都已走上了以產(chǎn)權(quán)制度多樣化、投資主體多元化、市場競爭日趨激烈化為主要特征的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路，銀行、保險(xiǎn)、電信、醫(yī)療衛(wèi)生等市場也在逐步地實(shí)行開放。這些涉及國家安全的行業(yè)在與國際慣例接軌的進(jìn)程中，非但沒有危及國家的經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、信息安全，相反倒是增強(qiáng)了國家的綜合實(shí)力，同時(shí)也提高了行業(yè)自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。保安業(yè)市場開放后，歸根結(jié)底它不過是一個(gè)商務(wù)服務(wù)行業(yè)。它并不干預(yù)國家的政治生活和司法獨(dú)立，也不介入國家的行政執(zhí)法，如何會(huì)危及國家安全呢？
其次，從微觀層面來看，保安人員責(zé)任無限（可能會(huì)付出生命的代價(jià)），但權(quán)力卻極為有限。按照我國現(xiàn)行的法律和政策，除了專職守護(hù)押運(yùn)人員（主要集中在銀行業(yè)和其他關(guān)系國計(jì)民生的重點(diǎn)單位、要害部位）可以在執(zhí)行任務(wù)時(shí)配備公務(wù)槍支以外，其他保安人員與普通百姓相比，在行使權(quán)限方面并沒有任何特殊權(quán)利，他們履行職責(zé)依據(jù)的是任何公民都具有的正當(dāng)防衛(wèi)權(quán)和對現(xiàn)行作案人員的扭送權(quán)，以及對正在發(fā)生的治安災(zāi)害事故的救護(hù)權(quán)。他們也不像警察那樣擁有盤查權(quán)和搜查權(quán)，甚至也不包括出警權(quán)和處警權(quán)。與其他百姓惟一不同的是，保安人員執(zhí)勤時(shí)可以持一根不具備殺傷力的橡膠警棍。就執(zhí)勤器械而言，這與其他公民可以合法地持一根木棍進(jìn)行自衛(wèi)也沒什么兩樣。因此，如果擔(dān)心保安服務(wù)市場開放后會(huì)影響公共安全的話，可以對武裝守護(hù)押運(yùn)企業(yè)的市場準(zhǔn)入進(jìn)行必要的限制，而沒有必要對全行業(yè)實(shí)行市場封鎖。
再次，從橫向比較來看，國際上尚沒有私人保安業(yè)危及國家安全的先例。全世界186個(gè)國家中，有154個(gè)國家有保安業(yè)。除新加坡外，其余153個(gè)國家的保安業(yè)均是民營企業(yè)占主導(dǎo)地位。即使是在越南，其保安業(yè)也完全實(shí)行了私有化?；仡櫸鞣奖０矘I(yè)150多年的歷史，我們很難找到私人保安業(yè)危及國家安全的先例。只是在個(gè)別國家和地區(qū)出現(xiàn)過保安人員受雇于黑社會(huì)組織，為其頭目充當(dāng)私人保鏢的情況。
發(fā)展是執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù)
保安業(yè)的發(fā)展已到了歷史的十字路口。加快發(fā)展的歷史機(jī)遇不等人，強(qiáng)軍壓境的逼人態(tài)勢不等人，社會(huì)治安的嚴(yán)峻形勢不等人。保安業(yè)的加快發(fā)展惟有改革開放。改革開放的關(guān)鍵在于體制創(chuàng)新。
建議對保安業(yè)管理體制進(jìn)行改革?？梢詤⒄諊H通行做法，重新劃歸保安業(yè)的行業(yè)管理職能部門，加強(qiáng)對保安業(yè)的治安行政管理（保安業(yè)可列入特種行業(yè)進(jìn)行治安行政管理）。待時(shí)機(jī)成熟后，對保安業(yè)的行業(yè)管理，還是要通過培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)的辦法，引導(dǎo)保安服務(wù)企業(yè)走行業(yè)自律之路。
只要把阻礙保安業(yè)發(fā)展的最大攔路虎——體制問題解決了，相信這一行業(yè)其他問題都可迎刃而解。保安業(yè)加快發(fā)展的春天翹首可待。
背景資料
西方保安業(yè)的發(fā)展歷程
在西方保安史上，美國人阿倫·平克頓于1850年創(chuàng)建的平克頓偵探公司，被認(rèn)為是保安行業(yè)興起的開端。它的早期業(yè)務(wù)主要是偵破發(fā)生在鐵路上的盜竊案件和向鐵路公司提供各種警衛(wèi)性服務(wù)。之后，其不斷擴(kuò)大工作范圍，并且在偵破許多刑事案件方面立下了汗馬功勞。
西方保安業(yè)真正成熟是在第一次世界大戰(zhàn)以后，服務(wù)的中心，從單純的犯罪案件后的調(diào)查轉(zhuǎn)移到了綜合性的多種危險(xiǎn)前的預(yù)防，自此，西方保安業(yè)進(jìn)入高速發(fā)展階段。在整個(gè)社會(huì)治安防范體系中，保安業(yè)也從警察機(jī)構(gòu)的輔助角色，漸漸居于中心的地位。進(jìn)入20世紀(jì)60年代以后，西方保安業(yè)終于形成一個(gè)以偵探調(diào)查、警衛(wèi)巡邏、武裝押運(yùn)、保安設(shè)備、保安咨詢和測謊審查等為主要業(yè)務(wù)形式的龐大的社會(huì)職業(yè)。以美國為例，到20世紀(jì)末，全美保安業(yè)已發(fā)展成為擁有從業(yè)人員210萬人、4萬多家保安公司、每年開支217億美元、營業(yè)收入1000億美元的龐大產(chǎn)業(yè)。其從業(yè)人員是全美警察總數(shù)的3.5倍，其開支比全美警察機(jī)關(guān)多出58％，其營業(yè)收入約占美國GDP的1％。在種族沖突激烈的南非和以色列，保安業(yè)已躋身國民經(jīng)濟(jì)十大支柱產(chǎn)業(yè)之列。
進(jìn)入21世紀(jì)以后，在席卷全球的行政改革浪潮推動(dòng)下，西方國家正在展開第五次警務(wù)革命，保安業(yè)的社會(huì)地位進(jìn)一步攀升。這次警務(wù)革命提出的理論口號(hào)是：“國家警察與社會(huì)警察并存?！彼^社會(huì)警察，也就是私營保安公司的從業(yè)人員。西方國家政府認(rèn)為，應(yīng)該通過進(jìn)一步發(fā)展保安業(yè)，并允許其替代國家警察的部分職能，迫使警察機(jī)構(gòu)改變服務(wù)態(tài)度，提高工作效率和資金使用效益，節(jié)約行政開支，從而形成國家警察與社會(huì)警察相互競爭的態(tài)勢。例如,在英國，保安公司已開始替代警察接管維持法庭秩序和管理監(jiān)獄的工作。
中國保安業(yè)的發(fā)展歷程
中國保安業(yè)的產(chǎn)生要追溯到1400多年前的北魏末年。當(dāng)時(shí)的一些武藝高強(qiáng)人士，已把專門護(hù)送富貴人家出行和確保財(cái)物長途運(yùn)輸安全作為一項(xiàng)謀生手段，但這僅還是一種個(gè)體性質(zhì)的職業(yè)行為。到了明朝中葉，隨著商品流通的日趨活躍，人財(cái)物的流動(dòng)促使專門從事有償護(hù)衛(wèi)服務(wù)的鏢局應(yīng)運(yùn)而生，并在清朝得以空前發(fā)展，僅北京就有十余家。清末創(chuàng)辦近代意義上的專門警察機(jī)構(gòu)后，鏢局走向衰落。1921年，北京最大的鏢局——會(huì)友鏢局摘下最后一塊牌匾，標(biāo)志著帶有濃重封建色彩的中國舊保安業(yè)完全退出歷史舞臺(tái)。
20世紀(jì)80年代，處在改革開放前沿的深圳市在外商的一致要求下，于1984年12月18日，在蛇口正式成立了中國內(nèi)地第一家保安服務(wù)公司。這一做法隨即得到了我國最高領(lǐng)導(dǎo)層的重視。1985年的全國政法工作會(huì)議決定在國內(nèi)大中城市予以推廣。此后，保安業(yè)得以穩(wěn)步發(fā)展。截止2002年底，中國內(nèi)地有正規(guī)保安服務(wù)公司1500多家，經(jīng)嚴(yán)格培訓(xùn)的保安從業(yè)人員46.3萬人，但實(shí)際從業(yè)人數(shù)達(dá)140萬。保安業(yè)務(wù)范圍主要有門衛(wèi)、守護(hù)、巡邏、營業(yè)性文體活動(dòng)的安全服務(wù)、武裝押運(yùn)、道路交通協(xié)管、特殊性安全服務(wù)、保安器材營銷、保安咨詢、承接安防工程和建立安防系統(tǒng)、社會(huì)性保安服務(wù)等。
作者單位：江蘇常州新北區(qū)委政法委
朱忠裕
當(dāng)代中國內(nèi)地第一家保安公司誕生于1984年的深圳市蛇口區(qū)，此后得以穩(wěn)步發(fā)展。截止2002年底，中國內(nèi)地有正規(guī)保安服務(wù)公司1500多家，經(jīng)嚴(yán)格培訓(xùn)的保安從業(yè)人員46.3萬人，但實(shí)際從業(yè)人數(shù)達(dá)140萬人。保安業(yè)務(wù)主要涉及門衛(wèi)、守護(hù)、巡邏、營業(yè)性文體活動(dòng)的安全服務(wù)、道路交通協(xié)管、特殊性安全服務(wù)、保安器材營銷、保安咨詢、承接安防工程和建立安防系統(tǒng)、社會(huì)性保安服務(wù)等。由于主管部門實(shí)行行政壟斷、“畫地為牢”政策，保安業(yè)普遍存在產(chǎn)權(quán)不清、政企不分、管理混亂、經(jīng)營主體單一、服務(wù)領(lǐng)域過窄、隊(duì)伍素質(zhì)偏低、產(chǎn)品技術(shù)含量不高、缺乏國際競爭能力等一系列問題，呈現(xiàn)低層次運(yùn)作狀態(tài)。而這一切都與保安業(yè)所處的尷尬的法制環(huán)境密切相關(guān)。
保安業(yè)呼喚《反壟斷法》
在中國，由于缺少一部以行政壟斷為主要規(guī)制對象的《反壟斷法》，其他專門性立法也不成氣候，使得經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中行政性壟斷仍然大量存在。這一問題在我國保安業(yè)18年的發(fā)展歷程中已表現(xiàn)得十分突出:
我國保安業(yè)自誕生之日起就始終被置于公安機(jī)關(guān)的絕對領(lǐng)導(dǎo)之下，公安機(jī)關(guān)一直是用過去管理聯(lián)防組織的模式去管理企業(yè)。保安公司從成立時(shí)的資金籌集到保安設(shè)備的購買及辦公地點(diǎn)的選址，從經(jīng)理和主要業(yè)務(wù)骨干的選派、委任到保安人員的招聘和政審，從公司的經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍到警械的使用及具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從保安人員的培訓(xùn)、管理到規(guī)章制度的制定，全部由公安機(jī)關(guān)一手包辦。公安機(jī)關(guān)既是直接建設(shè)者、運(yùn)行者，又是調(diào)控者和監(jiān)管者。通俗地說，也就是把球場上的運(yùn)動(dòng)員、裁判員、教練員的職責(zé)攬于一身，生怕有管理不到位之處。如此以權(quán)力指揮企業(yè)的做法，使得保安公司成為一個(gè)發(fā)育不良的怪胎——像企業(yè)又不是真正意義上的企業(yè)，像事業(yè)（單位）又不是事業(yè)單位，像“第二警察”機(jī)構(gòu)又不是警察機(jī)構(gòu)。嚴(yán)重影響了我國保安業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、國際化的進(jìn)程。
在中國，保安業(yè)主管部門奉行的是關(guān)門主義，境外資本和境內(nèi)民間資本一律不允許進(jìn)入。不僅獨(dú)家壟斷，還實(shí)行嚴(yán)格的地區(qū)封鎖政策，公安部規(guī)定保安公司“一個(gè)城市只設(shè)一家，少數(shù)大城市可設(shè)兩家。”這種人為的行業(yè)壟斷、地區(qū)分割，嚴(yán)重背離了市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律與規(guī)則，限制了保安公司在不同地區(qū)之間的競爭，使我國保安業(yè)一直停留于小打小鬧狀態(tài)，出現(xiàn)誰也做不大的困境；更別說充分利用我國的人力資源優(yōu)勢，參與國際間的競爭了。問題的嚴(yán)重性還在于，主管部門認(rèn)為這種行政管制手段用起來順手和放心，省卻了境外資本和民間資本進(jìn)入后一大堆管理上的“麻煩”。同時(shí)這還是一道防護(hù)自身利益免遭損失的銅墻鐵壁（絕大多數(shù)保安公司是由當(dāng)?shù)毓哺删洚?dāng)股東的）。保安公司也安心，因?yàn)椤蔼?dú)此一家，別無分店”，沒有競爭的壓力，盡可以躺在壟斷經(jīng)營的溫床上活得有滋有味。整個(gè)保安業(yè)都信奉這樣的口號(hào)：“保安要發(fā)展，公安是靠山”,而市場經(jīng)濟(jì)所要求的市場主體意識(shí)、契約意識(shí)、法律至上意識(shí)、科技興業(yè)意識(shí)，還沒有完全在21世紀(jì)的中國保安行業(yè)文化中扎下根基。
現(xiàn)在企業(yè)制度遠(yuǎn)離保安業(yè)
眾所周知, 股份有限公司是現(xiàn)代企業(yè)制度中最為成熟的形態(tài)。而目前的中國保安企業(yè)基本上還是以有限責(zé)任公司的組織形式一統(tǒng)天下，股份制公司僅少量出現(xiàn)在由銀行組建的專業(yè)押運(yùn)公司領(lǐng)域，上市的保安公司全國則沒有一家。保安有限責(zé)任公司大致存在著三種不同的組織模式：一是由公安干警和少量非公安干警充當(dāng)股東的公司；二是由地方公安機(jī)關(guān)單獨(dú)投資的國有獨(dú)資公司；三是完全由銀行獨(dú)資的押運(yùn)公司。我們知道，有限責(zé)任公司這種企業(yè)組織形式最大的弱點(diǎn)是，企業(yè)發(fā)展所需資金除了自我積累和向銀行貸款外，無法通過資本市場渠道解決。公安機(jī)關(guān)出于本部門資產(chǎn)保值增值的擔(dān)心，普遍不愿借助企業(yè)家人才市場聘請職業(yè)化經(jīng)理人管理企業(yè)，而更傾向于向保安公司派遣警官，讓他們擔(dān)任保安服務(wù)公司的經(jīng)理或重要的中層干部職務(wù)。這些人或許對治安防范業(yè)務(wù)很熟悉，但很少有人具備現(xiàn)代職業(yè)化經(jīng)理人的素質(zhì)。同時(shí)由于被派遣的人員并沒有改變?nèi)嗣窬斓纳矸?，紀(jì)律并不允許他們獲取第二份的工資。也就是說，企業(yè)經(jīng)營效益的好壞并不與經(jīng)營管理者的薪金報(bào)酬直接掛鉤，這在無形之中也使企業(yè)內(nèi)部的利益動(dòng)力機(jī)制受到削弱。可以說，我國的保安公司盡管名為“公司”，但與《公司法》所要求的建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度目標(biāo)，相距還甚遠(yuǎn)。
部門特權(quán)何其多
問題并不僅僅止于上述這些。我們可以透過限制保安業(yè)競爭這扇窗口，窺見政府主管部門在依法行政方面的諸多遺憾：1、我國相關(guān)企業(yè)法規(guī)定，全民所有制企業(yè)必須實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，企業(yè)依法享有經(jīng)營管理的自主權(quán)。對此，公安部門可以自行認(rèn)定為適用除外。2、我國的《公司法》、《人民警察法》、《國家公務(wù)員暫行條例》都明令禁止包括人民警察在內(nèi)的國家公務(wù)員從事營利性的經(jīng)營活動(dòng)或者受雇于任何組織和個(gè)人。對此，公安部門可以自行認(rèn)定為適用除外。3、我國的《反不正當(dāng)競爭法》明令禁止政府濫用權(quán)力限制競爭行為。對此，公安部門可以自行認(rèn)定為適用除外。4、以國務(wù)院行政法規(guī)形式發(fā)布的《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》，并沒有把保安業(yè)列入限制類和禁止類外商投資項(xiàng)目。對此，公安部門可以自行認(rèn)定為適用除外。在公安部2000年出臺(tái)的《關(guān)于保安服務(wù)公司若干規(guī)定》中，我們可以從中發(fā)現(xiàn)太多的權(quán)力不受制約的人治烙印和部門特權(quán)傾向。
法律夾縫中生存的偵探業(yè)務(wù)
中西方刑事訴訟法律制度的不同，直接涉及西方保安業(yè)的兩項(xiàng)主要業(yè)務(wù)種類——偵探調(diào)查和測謊審查能否移植到中國的問題。西方國家的偵探調(diào)查業(yè)和測謊審查業(yè)之所以會(huì)有一定的生存發(fā)展空間，很大程度上取決于英美法系國家的法律傳統(tǒng)——刑事偵查體制的雙軌制。在英美法系國家，刑事案件的調(diào)查不被認(rèn)為是國家機(jī)關(guān)的壟斷權(quán)力，不僅檢察機(jī)關(guān)可以要求和指導(dǎo)偵查人員（一般為警察）對案件進(jìn)行調(diào)查，犯罪嫌疑人也可以聘請辯護(hù)律師和私人偵探及民間鑒定人員調(diào)查案情和收集證據(jù)，兩者同時(shí)展開并相互制約。在這種法律制度下，英美法系國家的偵探調(diào)查和測謊審查業(yè)務(wù)長盛不衰，僅英國現(xiàn)在就有3000多個(gè)私人偵探所，從業(yè)人員在1萬人以上；測謊儀器自1921年美國加利福尼亞州首次在審訊中投入使用以來，現(xiàn)已成為西方國家保安公司的常用設(shè)備，在刑事偵查中發(fā)揮了重要作用。耐人尋味的是，近幾十年來，許多實(shí)行單軌式偵查體制的大陸法系國家，也正向雙軌式偵查體制靠攏。所謂單軌式偵查體制，即只有國家偵查機(jī)關(guān)才有偵查權(quán)，公民個(gè)人無權(quán)進(jìn)行偵查活動(dòng)。偵查被認(rèn)為是國家偵控機(jī)關(guān)的單方行為，犯罪嫌疑人負(fù)有忍受國家執(zhí)法機(jī)關(guān)偵訊的義務(wù)，辯方即使認(rèn)為有證明自己無罪或罪輕的證據(jù)，也只能請求國家偵控機(jī)關(guān)或?qū)徟袡C(jī)關(guān)收集。為了克服單軌式偵查體制下偵控機(jī)關(guān)在收集辯護(hù)證據(jù)方面的天然不足，法國、德國等大陸法系國家已相繼修正了刑事訴訟法，私人調(diào)查權(quán)由此得到了大陸法系國家官方的承認(rèn)。現(xiàn)在，法、德兩國保安公司的偵探業(yè)務(wù)和測謊審查業(yè)務(wù)都非常發(fā)達(dá)，私人偵探和測謊審查人員已成為像律師和醫(yī)生一樣的普通職業(yè)。在中國大陸，偵查體制由于受大陸法系的影響，罪案的調(diào)查權(quán)（包括使用測謊儀器的測試決定權(quán)）只能由偵查機(jī)關(guān)（含公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)和人民檢察院）行使。民間的“福爾摩斯”在司法機(jī)關(guān)眼里是個(gè)頭疼的家伙。自1992年中國當(dāng)代第一家偵探機(jī)構(gòu)——上海社會(huì)安全咨詢調(diào)查事務(wù)所誕生以來，全國的大中城市已相繼成立了上百家類似機(jī)構(gòu)。香港的偵探社也在京滬兩地設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)。它們大多打著“調(diào)查中心”、“信息咨詢”的旗號(hào)，游走在法律的邊緣。其業(yè)務(wù)主要集中在民商領(lǐng)域，像商務(wù)資信調(diào)查、協(xié)助企業(yè)打假、查找失蹤人口、追蹤逃逸債務(wù)人財(cái)產(chǎn)下落等。像大名鼎鼎的“打假英雄”王海從事的就是此類業(yè)務(wù)。當(dāng)然不排除有些人已涉足婚外情調(diào)查領(lǐng)域。1993年，公安部曾發(fā)布《關(guān)于禁止開設(shè)“私人偵探所”性質(zhì)的民間機(jī)構(gòu)的通知》，一紙禁令使這些私人偵探轉(zhuǎn)為了“地下工作者”。然而由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、非公有制企業(yè)和外商投資企業(yè)日益增多，以及制假售假違法犯罪案件猖獗、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛數(shù)量上升、公民法律意識(shí)增強(qiáng)，使得社會(huì)對證據(jù)的需求量也越來越大，我國私人偵探業(yè)的地下業(yè)務(wù)量增長迅猛。但要使這一在法律夾縫中生存的行業(yè)合法化，最終還取決于我國刑事訴訟法律制度與國際慣例接軌的步伐。我國的測謊技術(shù)盡管從1991年開始已在司法實(shí)踐中推廣應(yīng)用，但由于單軌式偵查體制的制約，目前還完全壟斷在偵查機(jī)關(guān)手中。
不得不從事生產(chǎn)和商貿(mào)活動(dòng)的公司
在西方國家，保安業(yè)屬高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，所提供的安全技術(shù)防范跨國經(jīng)營收入是保安公司盈利的主要來源。像美國的伯恩斯公司、法國的Ｒ·施勒保安服務(wù)中心、英國的克伯保安公司、加拿大的通達(dá)保安公司、以色列的EIFar有限公司，都是以技術(shù)防范型經(jīng)營模式而獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷的全球性跨國公司，其創(chuàng)造的價(jià)值在國民經(jīng)濟(jì)中所占比重較大。像日本西科姆保安公司一度還躋身世界500強(qiáng)企業(yè)之列。
在中國，絕大多數(shù)保安服務(wù)公司仍以提供“看家護(hù)院”的人力守護(hù)服務(wù)為主，科技含量低，安全技術(shù)服務(wù)開展緩慢，由此帶來的問題是：所需人力多、消耗大、經(jīng)濟(jì)效益低，難以滿足與現(xiàn)代化、智能化犯罪作斗爭的需要。1999年2月，美國大使館曾正式照會(huì)我國外交部，要求請?zhí)﹪谋０补緟⑴c使館內(nèi)的安全警衛(wèi)工作。這可以看作是對我國保安業(yè)敲響的警鐘。由于我國保安業(yè)的發(fā)展長期處于粗放型經(jīng)營狀態(tài)，使這一行業(yè)難以跨出國門，參與國際市場的競爭。美國遭到“9·11”恐怖襲擊后，歐美國家的保安業(yè)火爆異常，保安人員一度供不應(yīng)求，僅美國就有相當(dāng)于1000億元人民幣的投資機(jī)會(huì)，但我國的保安業(yè)卻很難從中分得一杯羹。這除了與我國科技實(shí)力不強(qiáng)的因素有關(guān)以外，政策性的制約因素也不容忽視。公安部的《關(guān)于保安服務(wù)公司若干規(guī)定》明令禁止保安服務(wù)公司從事生產(chǎn)和商貿(mào)活動(dòng)，并且不得接受企業(yè)掛靠，不得延伸辦企業(yè)，等等。這種不合理的規(guī)定，使我國治安防范產(chǎn)業(yè)的兩大支柱——保安業(yè)與安防產(chǎn)品制造業(yè)長期處于分兵把守、各自為戰(zhàn)的“兩張皮”狀態(tài)，嚴(yán)重削弱了保安業(yè)的國際競爭力。
盼望盡快出臺(tái)《保安法》
中國已于2001年12月11日正式加入世界貿(mào)易組織。在五年過渡期后，也就是2006年12月11日，中國對外做出的包括服務(wù)行業(yè)在內(nèi)的各項(xiàng)對外開放的承諾將變成現(xiàn)實(shí)。保安業(yè)在世界貿(mào)易組織《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中列入商務(wù)服務(wù)類別。對這一行業(yè)的外資進(jìn)入問題，我國政府并沒有特別的承諾或?qū)ν馍逃刑貏e的限制。這也就意味著我國管理和技術(shù)水平相對落后的保安業(yè)，即將被迫與發(fā)達(dá)國家的一些強(qiáng)勢企業(yè)同臺(tái)競技。目前歐美、東南亞的一些跨國公司已經(jīng)在國內(nèi)設(shè)立了相關(guān)辦事機(jī)構(gòu)或聘請專人開展市場調(diào)查，有的甚至已與國內(nèi)有關(guān)方面談妥了過渡期后的合資合作事宜。閉關(guān)自守早已不可能，抵制排斥也不能根本解決問題。可以預(yù)言，未來保安服務(wù)市場的競爭將相當(dāng)激烈和殘酷。對此，分管保安業(yè)的公安部副部長羅鋒曾大聲疾呼：“我們自己再不能舉步不前、猶猶豫豫了，千萬不能錯(cuò)過這個(gè)發(fā)展的機(jī)遇！”
要想“與狼共舞”、從容應(yīng)對，盡快出臺(tái)一部完整的《保安法》或全國性的《保安條例》就成了關(guān)鍵。
在大多數(shù)西方國家，保安業(yè)除受到本國公司法、反壟斷法等經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)支持和約束之外，還受到本國專業(yè)法律法規(guī)的制約和保護(hù)，由此形成了保安業(yè)發(fā)展的雙重保障和約束機(jī)制。例如，歐洲大部分國家都制定了不同形式的保安業(yè)行政法規(guī)；美國各州制定的有關(guān)保安法律更是紛繁復(fù)雜；日本、韓國的保安業(yè)又稱警備業(yè)，故日本的保安法又稱《警備業(yè)法》，韓國也專門制定了《用役警備業(yè)法》；新加坡的保安法律也很完善，專門有《工商保安公司法》。在中國，近年來不少省、市、自治區(qū)根據(jù)保安業(yè)在當(dāng)?shù)匕l(fā)展的實(shí)際情況，也陸續(xù)制定了一些地方性法規(guī)或規(guī)章。由于這些地方性法規(guī)、規(guī)章都是由有關(guān)省份的公安廳參照公安部的紅頭文件起草的，因此，也都把一些不合理的、不合法的、不負(fù)責(zé)的干預(yù)進(jìn)行了制度化。迄今為止，我國除了有一部規(guī)范專職守護(hù)押運(yùn)人員槍支使用管理的行政法規(guī)外，尚沒有一部完整的《保安法》或全國性的《保安條例》，這使我國的保安業(yè)面臨的許多棘手問題都無法可依。
為了充分利用加入世界貿(mào)易組織后的過渡期這一難得的發(fā)展機(jī)遇，保安業(yè)再也不能等待了。
我國保安業(yè)市場準(zhǔn)入思考
我國保安業(yè)發(fā)展至今已有19年歷史了。19年來，行業(yè)主管部門對保安業(yè)一直實(shí)行的是行政管制、壟斷經(jīng)營、地區(qū)封鎖政策，即使在我國加入世界貿(mào)易組織后也沒有絲毫的松動(dòng)。那些明顯與貿(mào)易自由化、促進(jìn)公平競爭等世界貿(mào)易組織基本法律原則相悖的部門保護(hù)主義規(guī)章和地方性法規(guī)，并沒有得到全面清理、修改或廢止。由此引發(fā)的與外商在市場準(zhǔn)入問題上的爭議已到了白熱化程度。而主管部門仍在等待觀望之中，希望國家以保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)和維護(hù)國家安全為由，對這一行業(yè)繼續(xù)實(shí)行部門既定的特殊貿(mào)易保護(hù)政策。同時(shí)，如果保安業(yè)一旦允許外資進(jìn)入的話，也就意味著必須按照世界貿(mào)易組織主張的非歧視貿(mào)易原則，對內(nèi)資進(jìn)入這一領(lǐng)域?qū)嵭袊翊觥?/span>
該不該把保安業(yè)當(dāng)作幼稚產(chǎn)業(yè)并繼續(xù)采取特殊的保護(hù)措施
誠然，我國當(dāng)代保安業(yè)起步是比較晚，底子也比較薄，但這只是與一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比較而言。與IT業(yè)、家用電器業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等新興行業(yè)相比較，保安業(yè)起步還算是比較早的?，F(xiàn)在那些新興行業(yè)不是也涌現(xiàn)出了像海爾、春蘭、聯(lián)想、北大方正等一大批具有國際競爭實(shí)力的大型企業(yè)集團(tuán)了嗎？對此，我國的保安業(yè)應(yīng)該摒棄夜郎自大的心態(tài)，真正感到汗顏才是。再與港臺(tái)地區(qū)的保安業(yè)相比較。香港的保安業(yè)起步于上世紀(jì)70年代，臺(tái)灣的保安業(yè)則與大陸同齡，可現(xiàn)在兩地都有了一批稱雄東南亞的巨型企業(yè)。僅臺(tái)北市就有各類保全股份有限公司（臺(tái)灣的保安業(yè)稱“保全業(yè)”）和外國跨國公司的分支機(jī)構(gòu)77家。在島內(nèi)擁有61家分支機(jī)構(gòu)的中興保全股份有限公司，靠經(jīng)營駐衛(wèi)保全業(yè)務(wù)起家，如今的經(jīng)營范圍除了傳統(tǒng)的保安服務(wù)和安防產(chǎn)品制造以外，已拓展到電視傳媒、電信、期貨、證券等領(lǐng)域。反思大陸的保安業(yè)，盡管18年來隊(duì)伍呈滾雪球似的壯大，但就產(chǎn)業(yè)集中度和企業(yè)規(guī)模而言，在現(xiàn)行體制下卻是一個(gè)永遠(yuǎn)也長不大的侏儒。從這個(gè)意義上來說，我國大陸的保安業(yè)的確“幼稚”。但這樣的“幼稚”，不是缺乏關(guān)愛造成的，而恰恰是寵愛和保護(hù)過了頭！對于這樣一個(gè)擁有140萬從業(yè)人員而又缺乏競爭力的“虛胖型孩子”，得讓他去經(jīng)風(fēng)雨、見世面，到市場經(jīng)濟(jì)的大潮中去磨練一番。當(dāng)然，在市場開放的前期，必要的保護(hù)還是需要的。但各項(xiàng)保護(hù)措施必須在世界貿(mào)易組織規(guī)則所允許的范圍之內(nèi)，保護(hù)力度應(yīng)適當(dāng)而不能過大，僅以達(dá)到限制和消除過度競爭為目的，而且保護(hù)的目的也是為了能夠盡早取消保護(hù)。
保安業(yè)市場準(zhǔn)入自由化后 會(huì)不會(huì)引起行業(yè)市場混亂
保安業(yè)市場開放以后不至于像有些人想象的那樣，會(huì)天下大亂，而恰恰是有利于天下大治。保安行業(yè)有它一定的特殊性，其服務(wù)的種類、數(shù)量和質(zhì)量等不僅關(guān)系到受益方的切身利益，而且，運(yùn)用不當(dāng)也會(huì)變?yōu)槟承┤藢?shí)現(xiàn)自己利益、傷害他人的手段。當(dāng)前，少數(shù)保安人員為了效忠雇主動(dòng)輒打人的事件屢屢發(fā)生就是明證。出現(xiàn)這樣令人遺憾的事件，媒體一般認(rèn)為是政府管制不嚴(yán)的結(jié)果。這種認(rèn)識(shí)有一定道理，但很不全面。應(yīng)該說，保安業(yè)現(xiàn)在出現(xiàn)的這樣那樣的問題，是政府在該管的地方管得不嚴(yán)，在不該管的地方管得過死造成的。歸根結(jié)底，是壟斷體制下市場秩序不規(guī)范所導(dǎo)致的結(jié)果。保安業(yè)的社會(huì)目標(biāo)是為了維護(hù)社會(huì)治安，保安人員任何擾亂社會(huì)秩序的行為，都是與這一行業(yè)的價(jià)值目標(biāo)背道而馳的，也是與這一行業(yè)所應(yīng)遵循的職業(yè)道德格格不入的。因此，無論是由誰來辦保安企業(yè)，無論是在國外還是在國內(nèi)，沒有一個(gè)正規(guī)保安企業(yè)的老板會(huì)縱容雇員去替客戶充當(dāng)打手的。否則，這等于拿自己的企業(yè)在搞自殺性的游戲。事實(shí)上，保安打人事件大多發(fā)生在單位自建的保安組織。其原因主要在于這些非正規(guī)的保安人員必須服從本單位的商業(yè)利益，否則這些人將面臨飯碗被砸的危險(xiǎn)；再有就是這些保安組織所雇傭的人員沒有嚴(yán)格的從業(yè)資格準(zhǔn)入限制，平時(shí)也缺乏職業(yè)道德方面的教育。在西方國家，并不存在這樣的單位自建組織，任何單位和場所需要保安人員，都必須由持有營業(yè)執(zhí)照的保安公司派駐。被派駐的人員對客戶所提出的超出合同約定的要求有權(quán)加以拒絕，而不必?fù)?dān)心自己會(huì)遭致保安公司的解雇（因?yàn)檫@種行為是保安公司所倡導(dǎo)的），頂多換個(gè)地方執(zhí)勤而已。這也就是西方國家保安業(yè)十分注重操守，沒有那么多的違法違紀(jì)事件的原因。其動(dòng)因恰恰在于市場競爭的激烈。企業(yè)要想在競爭中求得生存和發(fā)展，良好的形象就是維系企業(yè)命脈的最重要的生命線。而要維護(hù)好企業(yè)形象，除了做到紀(jì)律嚴(yán)明、依法執(zhí)業(yè)以外，還必須依靠一支高素質(zhì)的職工隊(duì)伍。因此，可以得出以下結(jié)論：保安業(yè)的亂與不亂，并不在于企業(yè)由誰來辦（即使是一位不懂保安業(yè)務(wù)的農(nóng)民投資商，他也會(huì)想方設(shè)法聘請高人來管理企業(yè)的），而在于市場有沒有競爭、市場有沒有規(guī)則。只要對申請執(zhí)業(yè)的投資者的資質(zhì)條件和從業(yè)人員的準(zhǔn)入資格進(jìn)行嚴(yán)格的審批，按國際通行的市場規(guī)則進(jìn)行依法管理，市場放開不一定會(huì)亂。相反，嚴(yán)格限制各類投資主體進(jìn)入，實(shí)行壟斷經(jīng)營，必然使居于壟斷地位的國有正規(guī)公司的服務(wù)產(chǎn)品價(jià)高質(zhì)低，服務(wù)品種難以滿足市場多樣化、多層次的需要，從而導(dǎo)致各種雜牌保安組織乘隙擾亂市場，甚至為地下經(jīng)營創(chuàng)造條件，如此這般，保安業(yè)仍然會(huì)像現(xiàn)在這樣。 保安業(yè)市場對內(nèi)對外開放后 會(huì)不會(huì)危及國家安全、 引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩
首先，從宏觀層面來看，國家安全是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、綜合性的概念，它囊括國防安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全、生產(chǎn)安全、社會(huì)公共安全、文化安全、公共衛(wèi)生安全、信息安全等諸多層面。如今，文化、教育、環(huán)保、信息等行業(yè)都已走上了以產(chǎn)權(quán)制度多樣化、投資主體多元化、市場競爭日趨激烈化為主要特征的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路，銀行、保險(xiǎn)、電信、醫(yī)療衛(wèi)生等市場也在逐步地實(shí)行開放。這些涉及國家安全的行業(yè)在與國際慣例接軌的進(jìn)程中，非但沒有危及國家的經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、信息安全，相反倒是增強(qiáng)了國家的綜合實(shí)力，同時(shí)也提高了行業(yè)自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。保安業(yè)市場開放后，歸根結(jié)底它不過是一個(gè)商務(wù)服務(wù)行業(yè)。它并不干預(yù)國家的政治生活和司法獨(dú)立，也不介入國家的行政執(zhí)法，如何會(huì)危及國家安全呢？
其次，從微觀層面來看，保安人員責(zé)任無限（可能會(huì)付出生命的代價(jià)），但權(quán)力卻極為有限。按照我國現(xiàn)行的法律和政策，除了專職守護(hù)押運(yùn)人員（主要集中在銀行業(yè)和其他關(guān)系國計(jì)民生的重點(diǎn)單位、要害部位）可以在執(zhí)行任務(wù)時(shí)配備公務(wù)槍支以外，其他保安人員與普通百姓相比，在行使權(quán)限方面并沒有任何特殊權(quán)利，他們履行職責(zé)依據(jù)的是任何公民都具有的正當(dāng)防衛(wèi)權(quán)和對現(xiàn)行作案人員的扭送權(quán)，以及對正在發(fā)生的治安災(zāi)害事故的救護(hù)權(quán)。他們也不像警察那樣擁有盤查權(quán)和搜查權(quán)，甚至也不包括出警權(quán)和處警權(quán)。與其他百姓惟一不同的是，保安人員執(zhí)勤時(shí)可以持一根不具備殺傷力的橡膠警棍。就執(zhí)勤器械而言，這與其他公民可以合法地持一根木棍進(jìn)行自衛(wèi)也沒什么兩樣。因此，如果擔(dān)心保安服務(wù)市場開放后會(huì)影響公共安全的話，可以對武裝守護(hù)押運(yùn)企業(yè)的市場準(zhǔn)入進(jìn)行必要的限制，而沒有必要對全行業(yè)實(shí)行市場封鎖。
再次，從橫向比較來看，國際上尚沒有私人保安業(yè)危及國家安全的先例。全世界186個(gè)國家中，有154個(gè)國家有保安業(yè)。除新加坡外，其余153個(gè)國家的保安業(yè)均是民營企業(yè)占主導(dǎo)地位。即使是在越南，其保安業(yè)也完全實(shí)行了私有化?；仡櫸鞣奖０矘I(yè)150多年的歷史，我們很難找到私人保安業(yè)危及國家安全的先例。只是在個(gè)別國家和地區(qū)出現(xiàn)過保安人員受雇于黑社會(huì)組織，為其頭目充當(dāng)私人保鏢的情況。
發(fā)展是執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù)
保安業(yè)的發(fā)展已到了歷史的十字路口。加快發(fā)展的歷史機(jī)遇不等人，強(qiáng)軍壓境的逼人態(tài)勢不等人，社會(huì)治安的嚴(yán)峻形勢不等人。保安業(yè)的加快發(fā)展惟有改革開放。改革開放的關(guān)鍵在于體制創(chuàng)新。
建議對保安業(yè)管理體制進(jìn)行改革?？梢詤⒄諊H通行做法，重新劃歸保安業(yè)的行業(yè)管理職能部門，加強(qiáng)對保安業(yè)的治安行政管理（保安業(yè)可列入特種行業(yè)進(jìn)行治安行政管理）。待時(shí)機(jī)成熟后，對保安業(yè)的行業(yè)管理，還是要通過培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)的辦法，引導(dǎo)保安服務(wù)企業(yè)走行業(yè)自律之路。
只要把阻礙保安業(yè)發(fā)展的最大攔路虎——體制問題解決了，相信這一行業(yè)其他問題都可迎刃而解。保安業(yè)加快發(fā)展的春天翹首可待。
背景資料
西方保安業(yè)的發(fā)展歷程
在西方保安史上，美國人阿倫·平克頓于1850年創(chuàng)建的平克頓偵探公司，被認(rèn)為是保安行業(yè)興起的開端。它的早期業(yè)務(wù)主要是偵破發(fā)生在鐵路上的盜竊案件和向鐵路公司提供各種警衛(wèi)性服務(wù)。之后，其不斷擴(kuò)大工作范圍，并且在偵破許多刑事案件方面立下了汗馬功勞。
西方保安業(yè)真正成熟是在第一次世界大戰(zhàn)以后，服務(wù)的中心，從單純的犯罪案件后的調(diào)查轉(zhuǎn)移到了綜合性的多種危險(xiǎn)前的預(yù)防，自此，西方保安業(yè)進(jìn)入高速發(fā)展階段。在整個(gè)社會(huì)治安防范體系中，保安業(yè)也從警察機(jī)構(gòu)的輔助角色，漸漸居于中心的地位。進(jìn)入20世紀(jì)60年代以后，西方保安業(yè)終于形成一個(gè)以偵探調(diào)查、警衛(wèi)巡邏、武裝押運(yùn)、保安設(shè)備、保安咨詢和測謊審查等為主要業(yè)務(wù)形式的龐大的社會(huì)職業(yè)。以美國為例，到20世紀(jì)末，全美保安業(yè)已發(fā)展成為擁有從業(yè)人員210萬人、4萬多家保安公司、每年開支217億美元、營業(yè)收入1000億美元的龐大產(chǎn)業(yè)。其從業(yè)人員是全美警察總數(shù)的3.5倍，其開支比全美警察機(jī)關(guān)多出58％，其營業(yè)收入約占美國GDP的1％。在種族沖突激烈的南非和以色列，保安業(yè)已躋身國民經(jīng)濟(jì)十大支柱產(chǎn)業(yè)之列。
進(jìn)入21世紀(jì)以后，在席卷全球的行政改革浪潮推動(dòng)下，西方國家正在展開第五次警務(wù)革命，保安業(yè)的社會(huì)地位進(jìn)一步攀升。這次警務(wù)革命提出的理論口號(hào)是：“國家警察與社會(huì)警察并存?！彼^社會(huì)警察，也就是私營保安公司的從業(yè)人員。西方國家政府認(rèn)為，應(yīng)該通過進(jìn)一步發(fā)展保安業(yè)，并允許其替代國家警察的部分職能，迫使警察機(jī)構(gòu)改變服務(wù)態(tài)度，提高工作效率和資金使用效益，節(jié)約行政開支，從而形成國家警察與社會(huì)警察相互競爭的態(tài)勢。例如,在英國，保安公司已開始替代警察接管維持法庭秩序和管理監(jiān)獄的工作。
中國保安業(yè)的發(fā)展歷程
中國保安業(yè)的產(chǎn)生要追溯到1400多年前的北魏末年。當(dāng)時(shí)的一些武藝高強(qiáng)人士，已把專門護(hù)送富貴人家出行和確保財(cái)物長途運(yùn)輸安全作為一項(xiàng)謀生手段，但這僅還是一種個(gè)體性質(zhì)的職業(yè)行為。到了明朝中葉，隨著商品流通的日趨活躍，人財(cái)物的流動(dòng)促使專門從事有償護(hù)衛(wèi)服務(wù)的鏢局應(yīng)運(yùn)而生，并在清朝得以空前發(fā)展，僅北京就有十余家。清末創(chuàng)辦近代意義上的專門警察機(jī)構(gòu)后，鏢局走向衰落。1921年，北京最大的鏢局——會(huì)友鏢局摘下最后一塊牌匾，標(biāo)志著帶有濃重封建色彩的中國舊保安業(yè)完全退出歷史舞臺(tái)。
20世紀(jì)80年代，處在改革開放前沿的深圳市在外商的一致要求下，于1984年12月18日，在蛇口正式成立了中國內(nèi)地第一家保安服務(wù)公司。這一做法隨即得到了我國最高領(lǐng)導(dǎo)層的重視。1985年的全國政法工作會(huì)議決定在國內(nèi)大中城市予以推廣。此后，保安業(yè)得以穩(wěn)步發(fā)展。截止2002年底，中國內(nèi)地有正規(guī)保安服務(wù)公司1500多家，經(jīng)嚴(yán)格培訓(xùn)的保安從業(yè)人員46.3萬人，但實(shí)際從業(yè)人數(shù)達(dá)140萬。保安業(yè)務(wù)范圍主要有門衛(wèi)、守護(hù)、巡邏、營業(yè)性文體活動(dòng)的安全服務(wù)、武裝押運(yùn)、道路交通協(xié)管、特殊性安全服務(wù)、保安器材營銷、保安咨詢、承接安防工程和建立安防系統(tǒng)、社會(huì)性保安服務(wù)等。
作者單位：江蘇常州新北區(qū)委政法委